Dictamen sobre bicameralidad: ¿Qué implica y qué se puede mejorar?

Cuatro preguntas y repuestas claves sobre las reformas políticas que ha decidido emprender el Congreso. La más importante de todas es la que está ya lista para verse en el Pleno: el retorno del Senado. Pero el dictamen podría incluir algunos ajustes. Acá les contamos.

El retorno del bicameralismo se viene debatiendo desde el año 2000 en el Perú por lo menos, pero fue hasta ahora que parece que el tema va tomando fuerza y forma, pese a las legítimas resistencias de ciertos sectores de la población, que incluso se pronunció en contra en el referéndum de diciembre del 2018. De hecho, la última encuesta del IEP señala que un 52% de peruanos está en contra de un Congreso con dos cámaras.

Pero no hay impedimento legal para que el tema sea visto otra vez, más aún ahora que las circunstancias son otras, y porque la Ley de Derechos y Participación Ciudadana, en el artículo 43, señala que “si el resultado de un referéndum deviene negativo, no podrá reiterarse la iniciativa hasta después de dos años”, por lo tanto, este plazo venció en enero de 2021.

Ya la Comisión de Constitución aprobó un predictamen para el retorno a la bicameralidad, con 13 votos a favor, 5 en contra y 1 abstención, luego de recoger un veintena de opiniones especializadas. 

La iniciativa legislativa, que ya puede pasar a ser votada en el Pleno del Congreso aunque aún se le pueden hacer ajustes, recoge además las propuestas de 16 proyectos de ley en ese sentido presentados en el Parlamento.

¿Qué se plantea modificar?

El dictamen incluye la modificación de 53 artículos de la Constitución Política y la incorporación de dos artículos: los 102-A y 102-B.

En cuanto a las modificaciones, se tratan de cambios más de forma que de fondo, porque son ajustes que sustituyen términos como “congresistas”, “diputados”, “senadores”, por lo que no es cierto que se trate de una suerte de asamblea constituyente express.

En la modificación propuesta del artículo 90 de la Constitución, se plantea la nueva estructura del Poder Legislativo, que estará conformado por el Senado y la Cámara de Diputados. 

Además se establece que durante el receso parlamentario funciona la Comisión Permanente, conforme a lo previsto en el Reglamento del Congreso. Y que la Presidencia del Congreso de la República recae de manera alternada sobre los presidentes de cada cámara.

También se establecen requisitos para senadores y diputados:

El dictamen también señala que los candidatos a la Presidencia o vicepresidencias de la República pueden ser, en simultáneo, candidatos a senador o diputado. Esto puder ayudar a levantar el nivel del Parlamento como foro político.

Además se establece que los senadores o diputados pueden ser reelegidos en el mismo cargo de manera inmediata, solo por un periodo adicional.

En torno a los artículos 102-A y 102-B que se incluirán en la Constitución, en estos se fijan las atribuciones de cada cámara de la siguiente manera:

¿Es positiva la bicameralidad?

Sí. Porque la restauración del Senado, que en la práctica es una cámara revisora, ayudará a tener leyes más meditadas y a contener iniciativas peligrosas y populistas, como hemos visto en los últimos dos congresos y que en un futuro le generen obligaciones al Estado peruano.

“Un Parlamento bicameral siempre traerá oportunidades para mejorar, pero el unicameralismo ha demostrado que no traerá ninguna”, sostiene Fernando Tuesta, experto en temas electorales y profesor de Ciencia Política en la PUCP.

Es positivo también, como establece el dictamen, que los candidatos a la Presidencia de la República puedan postular al Congreso, como cabezas de lista al Senado, porque mejoraría el nivel del Parlamento como foro político. “Ello permitiría además que los líderes políticos se encuentren en la cámara alta, dando cohesión a sus bancadas”, apunta Tuesta.

¿Qué otros ajustes se podrían hacer?

Varios expertos coinciden que un Parlamento bicameral es muy superior al que tenemos hoy, pero por sí solo no es garantía de nada, si no va acompañado de otras reformas al sistema político que apunten a mejorar la calidad de la representación legislativa.

Uno de esos cambios podría ser el que plantea la congresista Adriana Tudela (Avanza País), para elegir a los congresistas por distritos uninominales –un diputado por distrito electoral–, una medida que busca acortar las brechas entre ciudadanos y políticos.

El otro es la renovación de la Cámara de Diputados a mitad del periodo presidencial, con posibilidad de reelección, pero bajo condiciones en las que podemos reevaluar y renovar (o no) a nuestros políticos, lo que además permitiría la profesionalización de la actividad política. 

“He defendido antes la idea de representación como responsabilidad, y sin elecciones no podemos obligar a nuestros gobernantes a hacerse responsables por sus actos u omisiones. Pero este mecanismo solo es posible con reelección (…) Mejor que sean los electores quienes decidan”, señala el politólogo Omar Awapara.

Para el analista político Jaime de Althaus es un error mantener que el Congreso pueda insistir en una ley observada por el Ejecutivo solo con el voto de la mitad más uno del número legal de cada cámara, en lugar de los dos tercios como en otros países, para darle más poder de veto al presidente ante leyes inconvenientes. 

“En cambio, no se entiende por qué ahora se designaría a los tres miembros del directorio del Banco Central de Reserva y al contralor con los dos tercios de los votos, en lugar de la mitad. Si no se logran, el Congreso se desprestigia”, apunta en El Comercio.

¿Qué riesgos se han identificado?

Uno de los aspectos del dictamen aprobado en la Comisión de Constitución que ha levantado las alertas es incluir a las autoridades de los organismos electorales entre las pasibles de ser acusadas constitucionalmente.

“Es un error”, señala Tuesta, que plantea que sea la Junta Nacional de Justicia (JNJ) la encargada de remover a los miembros del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), como lo hace ya con los jefes de la ONPE y el Reniec.

“Pero que lo haga el Parlamento, en el que se encuentran los partidos en competencia, es un peligro mayúsculo. No cabe duda de que, luego de cada elección, veríamos sentados en el banquillo de los acusados a las autoridades electorales”, agrega el experto.

La titular de la Comisión de Constitución, Patricia Juárez, sostiene que hacer que los titulares de los organismos del sistema electoral sean pasibles de denuncias constitucionales atiende un pedido del Tribunal Constitucional, pero adelantó que si durante el debate en el pleno esa disposición genera resistencias, se dejará de lado y se avanzará solo con las reformas que tengan consenso.

Bonus track: sabías que…

• De las 12 constituciones que ha tenido el Perú, en ocho se reconocía el sistema bicameral, en tres la cámara única, y en una la fórmula tricameral. Este último texto se remonta a 1826 y establecía la existencia de la cámara de los tribunos equivalente a diputados; cámara de senadores; y cámara de censores, encargados de velar por el cumplimiento de la Constitución y las leyes.
• El Perú tuvo dos cámaras parlamentarias hasta el autogolpe del 5 de abril de 1992, perpetrado el entonces presidente Alberto Fujimori. Un año después se promulgó la Constitución de 1993, que estableció el actual sistema: una Congreso unicameral de 120 congresistas, que luego creció a 130 parlamentarios en el gobierno de Ollanta Humala (2011-2016).

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