¿Qué está pasando en la comisión de constitución del parlamento respecto a la norma que refuerza los límites para un referéndum y que había sido observada por el Ejecutivo?

Mañana viernes 21 el Pleno del Congreso deberá decidir si aprobar o no la norma elaborada en la Comisión de Constitución que plantea que un referéndum para convocar a Asamblea Constituyente no procede sin que exista una reforma constitucional previa aprobada por el parlamento. Repasemos los detalles de este asunto en la siguiente nota.

Para entender los hechos recientes y lo que pasará mañana en el hemiciclo del parlamento, debemos remontarnos a las últimas semanas del 2021. El 16 de diciembre del año pasado, el pleno Congreso aprobó el texto sustitutorio de la Comisión de Constitución que plantea que un referéndum para convocar a una Asamblea Constituyente no procede sin que exista una reforma constitucional que sea aprobada previamente por el Parlamento.

El Proyecto de Ley 644-2021 aprobado con 76 votos a favor y 43 en contra, establece modificaciones en dos artículos de la Constitución, a fin de impedir la aplicación de un referéndum para la reforma total o parcial de la Constitución. Específicamente, en su artículo 1, esta ley plantea la modificación de los artículos 40 y 44 de la Ley 26300, sobre participación ciudadana, con el propósito de asegurar que las iniciativas de referéndum sobre reformas constitucionales pasen necesariamente por el congreso. Es decir, esta norma hace que no se pueda convocar a un referéndum mediante consulta popular para decidir acerca de una Asamblea Constituyente para un cambio de constitución sin que ello no haya sido aprobado por el congreso.

El mencionado texto aprobado fue una iniciativa de la Comisión de Constitución que preside la congresista Patricia Juárez, de Fuerza Popular. Sin embargo, se trata de una propuesta parlamentaria que suscribieron congresistas de diversas bancadas, entre ellos: Hernando Guerra García, Nilza Chacón o Martha Moyano (Fuerza Popular), Elvis Vergara (Acción Popular), Jorge Montoya (Renovación Popular), Gladys Echaíz  (Alianza para el progreso) y Adriana Tudela (Avanza País).

Dicha norma, entonces, establece modificar el artículo 40 de la Constitución sobre la improcedencia de referéndum, para que, en adelante, «no pueden someterse a referéndum las materias y normas a que se refiere el segundo párrafo del artículo 32 de la Constitución, ni aquellas que no se tramiten según el procedimiento establecido en el primer párrafo del artículo 206 de la Constitución Política». A partir de entonces, quedaba en cancha del Ejecutivo el futuro de esta norma. El presidente podía observarla, promulgarla o no hacer nada, con lo que automáticamente entraría en vigencia.

Cabe precisar que, actualmente, el artículo 32 de la Constitución establece que la consulta popular por referéndum puede aplicarse para la reforma total o parcial de la Constitución, la aprobación de normas con rango de ley, las ordenanzas municipales y las materias relativas al proceso de descentralización.

La observación del Ejecutivo

Finalmente, como se hizo de conocimiento público, el 13 de enero, día en que se vencía el plazo para la toma de una decisión, el Ejecutivo envió sus observaciones al Congreso. En un oficio dirigido a la presidenta del Parlamento, Maricarmen Alva, el Gobierno señaló que la consulta popular permite a la población participar en asuntos públicos. Por tal motivo, consideran que la autógrafa de ley aprobada por el Congreso de la República vulnera “principios constitucionales al establecer el tránsito obligatorio por un procedimiento de reforma constitucional”. Dicho oficio sostiene que el referéndum constituye un “derecho de carácter activo que conlleva a que los ciudadanos están investidos de derecho de provocar la ocurrencia de un referéndum con el objeto de hacer sentir su parecer en el ámbito de los asuntos públicos”.

Ese mismo día, la premier Mirtha Vásquez escribió en su cuenta de twitter: “La ciudadanía tiene derecho a organizarse para exigir al Estado discutir los asuntos públicos. Por eso, desde el Ejecutivo hemos observado la autógrafa que modifica la Ley 26300, dado que esta atenta contra el derecho fundamental a la participación política plena y al referéndum”. En el mismo sentido, al día siguiente, el 14 de enero, el ministro de Justicia, Aníbal Torres escribió también en su cuenta de twitter: “La Constitución reconoce la democracia representativa y la democracia directa. La autógrafa del PL 644/2021-CR suprime esta última al confiscar el derecho de los peruanos de participar en la actividad legislativa mediante referéndum, sin la intermediación de otras instituciones.”

El debate y aprobación del predictamen de insistencia

Ante ello, la respuesta del Congreso no se hizo esperar, pues este lunes 17, la Comisión de Constitución ya tenía listo el predictamen de insistencia respecto a la norma que regula el asunto del referéndum. Dicho documento daba cuenta de el parlamento rechazaba las observaciones del Poder Ejecutivo. El mismo que se debatió, al día siguiente, el martes 18, en una larga sesión de la Comisión de Constitución, en la que, finalmente, con 11 votos a favor y 6 en contra, dicho grupo de trabajo del parlamento aprobó la insistencia de dicha norma.

La presidenta de la Comisión de Constitución, Patricia Juárez, de Fuerza Popular, fue quien se encargó de sustentar el dictamen de insistencia. En su sustentación afirmó que ninguna de las siete observaciones planteadas por la Presidencia de la República tiene sustento legal. En dicho documento se desestimaron las observaciones del presidente Castillo. Por ejemplo, se rechaza que la autógrafa de ley afecte el derecho a la participación ciudadana o que vulnere los principios constitucionales referidos al referéndum. Por ello, se plantea respaldar el texto “en los mismos términos aprobados por el Pleno del Congreso de la República con fecha 16 de diciembre de 2021″. La autógrafa modifica los artículos 40 y 44 de la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos.

Asimismo, en declaraciones a la prensa, Juárez, sostuvo que “Lo único que se ha hecho en la ley es precisar, agregar aquello que ya estaba realmente regulado, establecido en la constitución y en la propia ley de Participación Ciudadana simplemente porque esto venía generando una incertidumbre ciudadana e interpretaciones de no un gran número de constitucionalistas”. En ese sentido, explicó que la norma aprobada por el Pleno del Congreso tuvo la finalidad de hacer una precisión respecto a la asamblea constituyente.“No se ha recortado el derecho a la participación ciudadana, pueden hacer el referéndum que corresponda, pero ese referéndum, ese acopio de firmas, tiene que pasar necesariamente por el Congreso, porque eso siempre estuvo establecido así de esa manera, no había otra vía”, expresó.

Durante el debate intervino el congresista Jaime Quito, de Perú Libre, quien defendió las observaciones del Poder Ejecutivo. “Porque la ley aprobada distorsiona el derecho a referéndum. ¿Cómo es posible que en este Parlamento se pretenda atentar contra los derechos ciudadanos y contra la democracia?”, preguntó el legislador. Quito y su colega Waldemar Cerrón pidieron que se invite al ministro de Justicia, Aníbal Torres, para que sustente las observaciones de la Presidencia de la República, pero no fue aceptada la cuestión previa y se prosiguió con el debate y la votación que tuvo como resultado la aprobación.

El texto, aprobado con los votos de Fuerza Popular, Avanza País, Renovación Popular, Acción Popular y Alianza para el progreso, ahora deberá ser ratificado por el pleno del Congreso este viernes 21, y luego promulgado por la presidenta del Congreso, María del Carmen Alva, quien, dicho sea de paso, ya se ha pronunciado sobre la mencionada norma. “Aquí nadie limita el derecho al referéndum”, dijo en una entrevista radial. “Nosotros no estamos yendo más allá. Esto no es una reforma constitucional. Estamos reafirmando lo que dice la Constitución”, agregó.

Otra de las congresistas que se ha pronunciado en el mismo sentido es Adriana Tudela, parlamentaria de Avanza País y además secretaria de la Comisión de Constitución. “Creo que tal vez el hecho de que el Congreso haya aprobado esta ley, precisando que las reformas constitucionales son primero aprobadas por el Congreso y luego sometidas a referéndum, y el hecho de que el Jurado Nacional de Elecciones haya hecho la misma precisión, son las causas que han contribuido a que exista mayor incertidumbre. Además, el hecho de que el Ejecutivo haya observado esa ley reafirma de que el objetivo es ir a una asamblea constituyente y acabar con el Estado de derecho”, dijo el viernes en una entrevista.

La opinión de constitucionalistas

Al respecto, la opinión de diversos constitucionalistas está dividida. Luciano López, abogado experto en derecho constitucional, considera que la actual constitución asume también un modelo de democracia directa y reconoce como derecho constitucional el referéndum para las reformas constitucionales. López escribió en su cuenta de twitter el 16 de diciembre: “Si Ejecutivo no observa esta ley, presentaré un amparo ante el Poder Judicial. Viola derecho al referéndum que constituyentes fujimoristas propusieron y aprobaron en CCD93. Será causa ad honorem porque si no se está de acuerdo con referéndum, se vota NO. No se recortan derechos”. 

En esa línea, el abogado constitucionalista Francisco Eguiguren, exministro y excomisionado de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, quien sostiene que la norma aprobada por el Congreso es inconstitucional “porque restringe el derecho constitucional de referéndum, que se puede para leyes o reforma constitucional”. Eguiguren agrega que “el Ejecutivo podría plantear acción de inconstitucionalidad contra esa ley para que el Tribunal Constitucional (TC) determine si es compatible o no con la Constitución en el derecho a la iniciativa popular de referéndum”.

Por su parte, los constitucionalistas Samuel Abad y Hubert Wieland Conroy, además invitados a dar sus puntos de vista al respecto en la Comisión de Constitución, coinciden en que toda reforma constitucional debe efectuarse conforme al artículo 206 de la Carta Magna. Es decir, debe pasar necesariamente por el Congreso. Ambos también consideran que esto ya está regulado en el artículo 39 de la ley 26300, razón por la cual no era necesario efectuar mayores modificaciones.

Mientras tanto…

Mientras tanto, desde hace varios meses, el propio partido de gobierno, Perú Libre, recolecta firmas en todo el país para el referéndum hacia una Asamblea Constituyente. Y en la otra orilla, han surgido iniciativas como la del abogado Lucas Ghersi, promotor del movimiento “No a la Asamblea Constituyente”, que también recolecta firmas a nivel nacional para el propósito contrario. Ghersi señala que en cinco meses de trabajo, ha recolectado 1,5 millones de firmas; y ha dicho públicamente que su iniciativa tiene muchas más firmas que las que tiene Perú Libre e incluso que reta a un debate sobre el tema al congresista Guillermo Bermejo, uno de los rostros políticos detrás de la recolección de firmas para el referéndum hacia una Asamblea Constituyente. A lo que recientemente Bermejo ha respondido: “El día que muestren 1,5 millones de firmas en contra de la Asamblea Constituyente, le acepto el debate al señor Lucas Ghersi”. Hasta el momento, no se ha dado fecha para ese seguramente fructífero y tan esperado debate.

Además, el Jurado Nacional de Elecciones, en un pronunciamiento del 7 de enero señaló que es constitucional la autógrafa elaborada en la Comisión de Constitución del Parlamento. “El Jurado Nacional de Elecciones (JNE) emitió un Acuerdo del Pleno donde señala la constitucionalidad de la autógrafa de la Ley que fortalece el proceso de aprobación de leyes de reforma constitucional regulado en los artículos 40 y 44 de la Ley N.° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (LDPCC). Esta se sustenta en el Proyecto de Ley 644/2021-CR”, dice el JNE, por lo que concluye que “en ese sentido, el JNE dispone que no es posible convocar a un referéndum para la reforma total o parcial de la Constitución Política del Perú, sin que antes haya habido aprobación del Congreso”.